安理观法
安理观法丨《中央企业合规管理办法》要点解读
作者:安理律师事务所 2022-09-15

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9月13日,国资委再次召开中央企业合规管理工作推进会,国资委党委委员、副主任翁杰明再次出席会议并讲话。也是在本次会议上,《中央企业合规管理办法》首次正式面世,此时距离征求意见稿已经过去5个多月,终于赶在强化年收尾之际得以出台。


2018年11月2日,国资委公布《中央企业合规管理指引(试行)》,宣告中央企业全面合规管理体系建设时代的到来,这一年甚至因此被称为中国企业的“合规元年”。本次公布的《办法》将取代上述《指引》,成为中央企业、国有企业开展合规管理最重要的规范性依据。如果说《指引》开启了央企合规的1.0时代,2022年合规强化年催生了央企合规2.0时代,《办法》则堪称合规2.0时代最重磅的成果。


《办法》的内容也的确不负“重磅”之名。全文约4000字,较之《指引》的改动在3000字以上,甚至较之征求意见稿的改动也在1500字以上(详见本文附表)。如此大的改动,体现了企业合规建设起步阶段寻求共识的艰难,也体现了全社会推动企业合规建设的决心,诚如翁杰明副主任在推进会上所言,合规管理是一件“必须要做、并且一定要做好”的事。


尽管在《办法》出台过程中不时看到各种过程稿版本,但面对如此大的变化,仍将需要很长时间才能消化。在详细的修改对照表(您在文章最后可点击下载我们详细整理的三份对照表)之外,我们初步提炼出如下重要关注点,供大家参考。


一、强调党的领导


某种程度上,《办法》较之《指引》位阶更高,进一步明确强调政治站位是应有之义。《办法》明确,坚持党的领导是合规管理的首要原则,要“充分发挥企业党委(党组)领导作用,落实全面依法治国战略部署有关要求,把党的领导贯穿合规管理全过程”。同时专门增加一条规定党委(党组)职责。


二、细化国资委职责


《办法》除了重申国资委在合规管理中的“指导、监督”职责外,进一步明确了三项具体职责:对企业合规体系建设情况进行考核;对合规管理有效性进行评价;对违规行为开展追责。特别是监督问责方面,更是细化了监督方式:约谈;责成整改;追究责任。


这不仅是“试行”期过后,国资委监管职责的进一步落实到位,更表明了国资委动真格抓企业合规的坚定决心。


三、“有效性”成为第一关键词


在部署合规强化年工作时,国资委对1.0时代三年的合规建设进行了总结,“不少企业虽然出台了合规制度,发布了合规手册,制定了重点领域合规指南,但落实情况还不理想,主要问题在于内容庞杂,针对性和操作性不够,业务人员难以把握”,并由此明确了2.0时代的主要突破方向是如何促进合规管理的“有效性”,从而打破遭人诟病的纸面合规陷阱。


如果说《办法》的修改升版只有一条主线,那必然是“有效性”。《办法》将“权责清晰”“务实高效”明确为合规管理应当遵循的两大基本原则。在组织体系、机构职责方面,制度建设方面,风险管控、合规审查、违规问责等运行机制方面,以及考核评价、信息化建设等合规建设手段方面,员工违规行为信用记录等创新机制方面,无不体现了对合规管理“有效性”的关注和追求。


四、完善组织体系



01
设立首席合规官

1.0时代,企业合规在组织层面的重大成就是所有央企都设立了合规委员会,2.0时代则进一步要求设置首席合规官岗位。尽管在征求意见过程中,对此有不同声音,但最终得以坚持,并且仍强调直接“对企业主要负责人负责”。

02
优化领导体系

建立了与国有企业公司治理更加匹配的党委(党组)、董事会、经理层合规管理领导体系,配合央企监事会改革删除了监事会职责规定。

03
强调关键少数

明确主要负责人在合规管理方面的“第一责任”,设立首席合规官作为关键人物,进一步强调关键少数的个人责任。同时明确企业“应当将合规管理纳入党委(党组)法治专题学习,推动企业领导人员强化合规意识”。

04

明确“三道防线”职责

虽然《办法》没有像征求意见稿那样在具体条款中出现“三道防线”字样,但这只是立法技术问题,实质上仍然按照“三道防线”理论规定了业务部门、牵头部门、监督部门职责。

05

突出业务部门主体责任

《办法》在明确三道防线的同时,特地强调了业务部门作为第一道防线的“主体责任”。具体包括合规风险防范的责任、合规审查的责任、合规报告的责任等。同时强调了合规管理牵头部门在有效性评价、违规举报处理等方面的职责。

06

规范合规队伍

当征求意见稿第一次出现“合规管理员”,并且指称的是部门或处室负责人时,不少企业感到无所适从。一时之间,合规管理员、合规联络员、合规专员一度概念混淆不清,从《办法》的规定看,合规管理员由业务部门“业务骨干担任”,似乎可理解为就是《指引》里的“合规联络员”。


五、重视制度建设


与征求意见稿一样,《办法》仍然将“制度建设”作为专章予以规定,彰显了制度管人的生命力,而在《指引》里,制度建设只有一个专门条文。


按照《办法》,合规制度包括:基本制度、具体制度、专项指南和涉外专项制度。


此外,在征求意见稿中将“岗位职责清单”规定在制度建设一章的问题,笔者在反馈意见时曾建议删除,《办法》也确实未再出现。


六、强调监督问责


一个普遍共识是,对于企业管理而言,能否动真格地追责问责,就像一只老虎是否长有獠牙一样。一次严肃的责任追究,胜过十次苦口婆心的教育培训。《办法》对监督问责的强调,也是追求合规管理“有效性”的表现之一。




一是明确国资委的责任追究职责。如前述。


二是对违规问责机制的反复强调。《办法》不厌其烦地规定违规举报机制、违规行为追责问责机制、违规行为记录制度等内容,都是对追责问责的重视。


三是设专章规定“监督问责”。既是管理闭环的需要,也是强调监督问责重要性的体现。


此外,虽然《办法》没有像征求意见稿那样,列举式的规定纪检、审计等“第三道防线”部门的合规职责,但笔者认为这并不影响《办法》对监督问责的强调,更多的是部门职责的协调难和立法技术性处理问题。


七、强调考核评价


考核评价是实现合规管理“有效性”的又一重要保障机制,《办法》同样对此不吝笔墨。




一是明确国资委的考核评价职责。如前述。


二是明确董事会的有效性评价职责。《办法》规定董事会负责“推动完善合规管理体系并对其有效性进行评价”。


三是明确合规管理牵头部门有效性评价职责。《办法》规定,合规管理牵头部门根据董事会授权具体负责实施合规管理体系有效性。


四是分设专门条款将合规管理体系有效性评价、所属单位考核评价作为两项独立的运行机制予以规定。


八、其他


除上述要点之外,国资委在推进会上对贯彻落实《办法》,提出要着力抓好“五个关键”,确保“五个到位”,无疑也是今后开展合规管理体系建设的重要遵循。这“五个关键”“五个到位”是:将首席合规官作为关键人物,全面参与重大决策,确保管理职责到位;把合规审查作为关键环节,加快健全工作机制,确保流程管控到位;聚焦关键领域,扎实做好“三张清单”,确保风险防范到位;将风险排查作为关键举措,坚持查改并举,确保问题整改到位;把强化子企业合规作为关键任务,通过信息化手段加强动态监测,确保要求落实到位。


无疑,《办法》较之《指引》和征求意见稿,除了在上述指导原则、着力重点等实质内容上变化显著外,在逻辑周严、结构安排、语言考究、立法技术等方面也进步显著,实不失为一部颇为成功的规范性文件。


但同时我们也发现,受外部环境和制度形式本身的局限,《办法》也留下一些遗憾,比如:在合规定义方面,仍然将外法和内规同等对待,存在着逻辑和实操的双重问题;在制度建设方面,现有制度分类并不清晰,且专项指南(合规手册)无论在内容上还是形式上,都与企业制度有着较大差别,似不宜纳入制度体系中;在“四位一体”融合方面,仍然没有找到好办法,只得大而化之处理;在聚焦重点方面,《办法》在设计运行机制,特别是与“三张清单”相关的机制时,没能大胆地强调聚焦重点,这种不承认合规发展阶段性特征的做法,可能仍然会因“大而全”而伤害有效性。我们相信这些问题,都可以在《办法》的落地贯彻过程中灵活解决。


附件3:指引与征求意见稿对比表.pdf

附件1:指引与正式版对比表.pdf

附件2:征求意见稿与正式版对照表.pdf



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