安理观法
安理观法丨浅析《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》的重点变化
作者:安理律师事务所 2022-01-05

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为防止国有资产的流失,加强国有金融资本管理,提高国有金融机构资产转让透明度,规范相关资产交易行为,维护国有金融资本出资人权益,在《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》有关精神的指导下以及《国有金融资本出资人职责暂行规定》的要求下,财政部于2021年12月8日正式出台了《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》(以下简称“通知”)。


一、《通知》出台前有关国有金融机构进行资产转让的参考规定


在《通知》正式出台前,关于国有金融机构资产转让事项的规定可见诸监管机构、法院的复函、批复中。2001年7月30日,中国人民银行针对中国人民银行上海分行《关于商业银行将借款合同项下债权转让给非金融机构的行为是否妥当的请示》作出的《中国人民银行办公厅关于商业银行借款合同项下债权转让有关问题的批复》中规定:“由贷款而形成的债权及其他权利只能在具有贷款业务资格的金融机构之间转让。未经许可,商业银行不得将其债权转让给非金融企业。”对商业银行的债权转让行为进行了限制性的约束。而2009年2月5日,中国银监会办公厅在《关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》(银监办发[2009]24号)明确:


1

对商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定,转让合同具有合同法上的效力。社会投资者是指金融机构以外的自然人、法人或者其他组织;

2

转让具体的贷款债权,属于债权人将合同的权利转让给第三人,并非向社会不特定对象发放贷款的经营性活动,不涉及从事贷款业务的资格问题,受让人无须具备从事贷款业务的资格;

3

商业银行向社会投资者转让贷款债权,应当建立风险管理制度、内部控制制度等相应的制度和内部批准程序;

4

商业银行向社会投资者转让贷款债权,应当采取拍卖等公开形式,以形成公允价格,接受社会监督;

5

商业银行向社会投资者转让贷款债权,应当向银监会或其派出机构报告,接受监管部门的监督检查。”整体上商业银行转让债权经历了一个逐渐放宽限制的过程。


为了规范金融企业国有资产转让行为,加强国有资产交易的监督管理,维护国有资产出资人的合法权益,防止国有资产流失,财政部于2009年3月17日出台《金融企业国有资产转让管理办法》(以下简称“管理办法”),对金融企业的各类国有资产转让进行了较为详细的规定。


除了相关监管部门外,为了保证国有金融机构的债权转让后得以实现清收,与诉讼程序进行衔接,2009年3月30日,最高人民法院在《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》第10条规定:“金融资产管理公司转让已经涉及诉讼、执行或者破产等程序的不良债权的,人民法院应当根据债权转让合同以及受让人或者转让人的申请,裁定变更诉讼主体或者执行主体。”第11条规定:“国有银行向金融资产管理公司转让不良债权,或者金融资产管理公司受让不良债权后,通过债权转让方式处置不良资产的,可以适用《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》。”但实践中,商业银行鲜少将债权直接转让给社会投资者,通常都是先将债权转让给具有资质的AMC公司以完成剥离,在AMC公司受让银行债权后,再通过一般转让或以整体资产包的形式将债权转让予非金融机构的社会投资者。


二、《通知》正式出台后,国有金融机构进行贷款债权转让将面临的政策新变化


在《通知》出台前,《管理办法》已经对金融企业进行国有资产转让进行了较为详细的规定。但是,随着金融企业进行资产转让所面临的新情况更加复杂,新问题更加突出,为解决这些疑惑,2021年12月8日,财政部正式出台了《通知》,相较以往的规定,《通知》中针对不同类型的资产、资产转让的流程、国有资产流失后的责任承担等方面进行了集中、统一地规定,而针对国有金融机构进行资产转让的事项,需要特别注意以下新变化:


//(一)明确国有金融机构进行资产转让时应当依法依规,确保公开、公平、公正,不得通过资产转让进行不当利益输送。


所谓公开、公平、公正,即是要求国有金融机构在进行资产转让时依据资产的不同类型在不同的渠道、依据相应的规定进行转让。具体而言:


1

国有金融机构转让股权类资产,或涉及底层资产全部是股权类资产且享有浮动收益的信托计划、资管产品、基金份额等金融资产,按照《金融企业国有资产转让管理办法》(财政部令第54号)等相关规定执行;

2

转让不动产、机器设备、知识产权、有关金融资产等非股权类资产,转让在境外的标的资产,原则上均参照本通知的有关规定进行资产转让,但是国家或行业监管部门另有规定的除外。

3

但需要特别注意的是,《通知》中的第一条,在“因开展正常经营业务涉及的抵(质)押资产、抵债资产、诉讼资产、信贷资产、租赁资产、不良资产、债权等资产转让及报废资产处置,以及司法拍卖资产、政府征收资产等”事项中,并没有明确“适用本通知”的表述,而是要求“国家另有规定的从其规定”。那么就意味着,银行在进行贷款债权转让时,应当优先适用中国人民银行或银保监会的相关规定,进行贷款债权转让的处置。

4

纳入国有金融资本管理的凭借国家权力和信用支持的金融机构,资产转让有关事宜执行本通知规定。


// (二)国有金融机构的主体责任更加明确


在《管理办法》中,对于国有金融企业在资产处置中的责任承担并未明确,条款中更多的笔墨是在强调财政部门的监督管理职责。而在《通知》中,则更加强调了资产转让事项中国有金融机构的主体责任。国有金融机构需要建立并完善内部各类资产转让管理制度,明确责任部门、工作流程等,对资产转让交易方式、种类、金额标准等作出具体规定,并报同级财政部门备案。进行资产转让时应当严格履行内部决策程序,重大资产转让需经董事会或股东(大)会审议的,依法依规履行相应公司治理程序;如有需要的,还需按照规定报同级财政部门。国有金融机构需要承担其对自身业务的监督管理,杜绝暗箱操作,确保资产有序流转,防止国有资产流失。


// (三)限制直接协议转让的资产范围


在一般的民商事活动中,资产转让没有特别严格的限制。但因为国有金融机构可能会涉及特殊的资产转让,因此需要进行特别限制。国有金融机构在资产转让原则上采取进场交易、公开拍卖、网络拍卖、竞争性谈判等公开交易方式进行。但对于特殊的资产也有特殊的转让方式:


1

转让在公开市场交易的证券及金融衍生产品,应当通过依法设立的交易系统和交易场所进行;

2

未经公开竞价处置程序,国有金融机构不得采取直接协议转让方式向非国有受让人转让资产,但国家另有规定的除外;

3

《通知》出台前,《管理办法》第三十五条规定:“有下列情况之一,经国务院批准或者财政部门批准,转让方可以采取直接协议转让方式转让非上市企业国有产权和上市公司国有股份:


(一)国家有关规定对受让方有特殊要求;

(二)控股(集团)公司进行内部资产重组;

(三)其他特殊原因”。


《通知》在此基础上,对可以直接协议转让的资产类型进行了扩充,即“属于集团内部资产转让、按照投资协议或合同约定条款履约退出、根据合同约定第三人行使优先购买权、将特定行业资产转让给国有及国有控股企业,以及经同级财政部门认可的其他情形,经国有金融机构按照授权机制审议决策后,可以采取直接协议转让方式进行交易。”直接协议转让资产可以简化转让流程,降低资产变现的成本,一定程度上提高了资产转让的效率。


// (四)合理定价,减少国有资产的流失


国有资产的转让本质上也是商业交易行为。价格过低可能会导致国有资产流失,价格过高则可能导致国有资产转让无法顺利进行,因此合理定价就尤为重要。《通知》中对合理定价进行了如下规定:


1

需要进行资产评估的,转让方应当委托具有相应资质的评估机构进行资产评估并履行相应的核准、备案手续,并以经核准或备案的评估结果为依据确定转让底价;

2

对于有明确市场公允价值的资产交易,转让标的价值较低(单项资产价值低于100万元)的资产交易,国有独资、全资金融机构之间的资产交易,国有金融机构及其独资全资子企业之间的资产交易,以及国有金融机构所属控股子企业之间发生的不会造成国有金融机构拥有的国有权益发生变动的资产交易,且经国有金融机构或第三方中介机构论证不会造成国有资产流失的,依法依规履行决策程序后可以不评估,有明确市场公允价值的资产交易可以参照市场公允价值确定转让底价,其他资产交易可以参照市场公允价值、审计后账面价值等方式确定转让底价。

3

对投资协议或合同已约定退出价格的资产交易,依法依规履行决策程序后,经论证不会造成国有资产流失的,可按约定价格执行。


//(五)明确交易流程,确保资产转让依法合规


《通知》第一条就明确,国有金融机构资产转让需要遵循“公开、公平、公正”的原则,不同类型的资产转让需要遵循不同的交易流程:


1

国有金融机构资产转让采取进入产权交易场所交易的,具体工作流程参照金融企业非上市国有产权转让的有关规定执行;

2

采取公开拍卖方式的,应当选择有资质的拍卖中介机构,按照《中华人民共和国拍卖法》的规定组织实施;

3

采取网络拍卖方式的,应当在互联网拍卖平台上向社会全程公开,接受社会监督;

4

采取竞争性谈判方式的,应当有三人以上参加竞价。所谓竞争性谈判,实践中一般指招投标。招投标也会有不同的方式,但大多数招投标需要借助第三方公司公开进行。而竞争性谈判的具体流程,也会根据资产类型的不同而采用不同的交易流程,《通知》中并未明确约定,具体的流程还需要根据资产的具体情况再进一步明确。

5

采取其他方式的,国家有相关规定的依据相关规定执行,没有规定的应当至少有两人以上参加竞价,当只有一人竞价时,需按照公告程序补登公告,公告7个工作日后,如确定没有新的竞价者参加竞价才能成交。


就付款流程而言,资产转让成交后,转让价款原则上应一次性付清。如成交金额较大(超过1亿元)、一次性付清确有困难的,可以约定分期付款方式,但首付款比例不得低于30%,其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保,并按照不低于上一期新发放贷款加权平均利率向转让方支付延期付款期间利息,付款期限不得超过1年。受让方未付清全部款项前,不得进行资产交割及办理过户手续。国有金融机构及其独资全资子企业之间的资产转让,其款项支付和资产交割可根据实际情况进行约定。


//(六)交易信息需要充分公开


国有金融机构资产转让采取进入产权交易场所交易的,参照《规范产权交易机构开展金融企业国有产权交易管理暂行规定》(财金〔2020〕92号)执行,应当在省级财政部门确认的承办地方金融企业国有产权交易业务的产权交易机构中进行,以保证交易信息需要充分公开。


除国家另有规定外,国有金融机构资产转让原则上需向社会公开发布资产转让信息公告,公告应当遵守有关法律法规,遵循统一渠道、查阅便利的原则,确保转让信息发布及时、有效、真实、完整。转让底价高于100万元低于1000万元(含)的资产转让项目,信息公告期应当不少于10个工作日;转让底价高于1000万元的资产转让项目,信息公告期应当不少于20个工作日。除国家另有要求外,国有金融机构资产转让不得对受让方的资格条件作出限制。相较于此前财政部、银监会关于印发《金融资产管理公司资产处置公告管理办法(修订)》的通知(2008)》第九条的规定,本次《通知》对信息公告时间进行了延长了,以确保交易信息充分公开。但延长公告日一定程度上会增加资产转让的处置时间,降低变现的效率。


//(七)加强监督检查,严肃查处违法违规行为,相关责任主体需要承担赔偿责任


《通知》在责任追究机制中最大的变化,除了处分、追究刑事责任外,对于各级财政部门、国有金融机构有关人员违反规定,越权决策、玩忽职守、以权谋私,造成国有资产流失的,还应当依法依规承担的赔偿责任,充分把握“防止国有资产流失”的核心。在各级财政部门、财政部各地监管局应当尽到监督管理的职责外,还要求国有金融机构建立资产转让监督检查制度,定期对所属分支机构及各级子企业资产转让事项进行内部审计,并于每年5月20日前,将上年度资产转让情况报同级财政部门,实现分级管理的目标。


三、结语


《通知》的出台,是应对金融机构资产转让出现的新问题的政策补丁,切实防止国有资产在处置过程中的流失,减少损失,防控风险,为资产转让创造了更加完善的规范环境。


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